La Tasa Internacional por Vía Aérea y los Ingresos de la SENATUR
En este artículo analizaremos la naturaleza jurídica del importe percibido por la SENATUR en concepto de tasa de embarque internacional por vía aérea, la normativa legal aplicable, así como la conveniencia de dicho mecanismo, en su forma actual, como principal fuente de ingresos de la Secretaría Nacional de Turismo (SENATUR).
En el Paraguay la tasa de embarque internacional por vía aérea ha sido históricamente de naturaleza compuesta, siendo exigida por dos entes diferentes en virtud de dos cuerpos legales distintos. Por un lado, en virtud del Decreto 8701/2012 la Dirección Nacional de Aeronáutica Civil (DINAC) percibe US$ 28 (IVA incluido) por cada pasajero embarcado en un vuelo internacional en el Aeropuerto International Silvio Pettirossi (AISP). Por el otro, la SENATUR -de acuerdo con lo estipulado por el Decreto 793/08- recibe US$ 12, independientemente del aeropuerto que utilice el pasajero.
Asimismo, por Resolución No. 278/2013 la DINAC autorizó a las compañías aéreas “a percibir en cada uno de los pasajes aéreos emitidos con origen en Asunción el importe equivalente a US$ 1.80” para cubrir el costo de la implementación del sistema de terminal de uso común y pantallas de información de vuelos para el chequeo de pasajeros y equipajes. En suma, la tasa de embarque internacional del AISP asciende a US$ 41.80 por pasajero.
En virtud a la Ley No. 1388/98, el Congreso Nacional creó la Secretaría Nacional de Turismo (SENATUR), como sucesora de la Dirección General de Turismo, asignándole los recursos generados por la percepción de la tasa de embarque internacional de salida.
A finales del año 2005 el Congreso Nacional sancionó la Ley 2828/2005 (Ley de Turismo), la cual, además de fijar el objeto de la política de turismo del país, determinar las obligaciones del Estado en la promoción y desarrollo del turismo, establecer el Sistema Turístico Nacional, el Registro Nacional de Turismo y el Consejo Nacional de Turismo, “autoriza a la SENATUR a fijar la tasa de salida internacional, vía aérea, terrestre y fluvial.” Para la SENATUR, lo producido de la tasa internacional de salida constituye su fuente principal de ingresos.
No alcanza observar que la tasa represente la prestación de servicio, alguno que se individualice y particularice en el sujeto obligado a su pago – el pasajero que utiliza la terminal aérea en un vuelo internacional. Por ende, más que una tasa propiamente dicha, la prestación dineraria debida a la SENATUR reviste el carácter de un impuesto de salida. Ello podría ser contradictorio con normas elementales del Tratado de Asunción en el marco del MERCOSUR con el espíritu del Art. 15 del Convenio de Chicago, carta constitucional de la Organización de la Aviación Civil Internacional (OACI)- organismo del cual el Paraguay es Estado parte desde 1947.
Según el citado artículo, los Estados no pueden imponer “derechos, impuestos u otros gravámenes por el mero derecho de tránsito, entrada o salida de su territorio de cualquier aeronave de un Estado contratante o de las personas o bienes que se encuentren a bordo.” Al no existir servicio proveído al sujeto obligado al pago de la tasa (pasajero), la obligación revise el carácter de un derecho de tránsito por entrar y salir del país – algo expresamente vedado por el Convenio de Chicago.
La ley no establece en forma expresa el quantum del impuesto. El mismo será fijado por la SENATUR. Sin analizar la constitucionalidad de dicha delegación legislativa, dada su redacción, en teoría al menos, a través de una simple resolución administrativa, la SENATUR podría incrementar dicho quantum. En el nuevo contexto de la re-estructuración de los servicios aeroportuarios, ello podría representar un riesgo para al operador aeroportuario, ya que gran parte de su financiamiento externo depende de los flujos de pasajeros que utilicen la terminal.
En la actualidad, casi el 30 por ciento del quantum de la tasa de embarque internacional del AISP que abona el pasajero es destinado a fines ajenos a los aeronáuticos. Si la tasa fuera excesivamente alta, ella podría constituirse en un obstáculo para el fomento del incremento del tráfico aéreo en Paraguay. Para muchos pasajeros su elevado costo se tornaría prohibitivo y sería un elemento disuasorio a la hora de elegir o no realizar un determinado viaje por vía aérea.
En los últimos 10 años la SENATUR ha jugado un rol primordial en promover al país como destino turístico a nivel internacional. Aunque queda muchísimo por hacer, debemos reconocer que la SENATUR ha estado mucho más activa en diversas ferias internacionales, ha lanzado un sinnúmero de programas y ha despertado el interés de varios grupos de inversores extranjeros. En la actualidad, el turismo receptivo presenta una cara diametralmente diferente a la que teníamos dos décadas atrás. Tenemos muchísima mayor oferta. Nadie puede negar que la gestión de la SENATUR ha mejorado substancialmente en los últimos años – y en gran parte esto se debe al liderazgo, al legado y la visión de su ex Ministra la Lic. Liz Cramer. La SENATUR es uno de los pocos ejemplos donde la continuidad en la gestión ha dado resultados extremadamente positivos. Lastimosamente, dicha continuidad no se da en la gran mayoría de entes públicos, entes descentralizados, empresas publicas, y/o entes reguladores.
En este contexto, dotar a la SENATUR de mayores recursos para alcanzar sus objetivos deviene sumamente recomendable. Ahora bien, estos recursos no pueden estar basados en ingresos provenientes de una tasa de embarque internacional de salida, cuya legalidad es altamente cuestionable y cuyas implicancias para el sector del transporte aéreo y en particular para el aeroportuaria son sumamente negativas. Sería recomendable dotar a la SENATUR de otras fuentes para obtener sus ingresos. Como lo hacen otros países, una alternativa sería adoptar un nuevo impuesto, cuyo hecho imponible constituya la estadía en hoteles – por ejemplo. Además, se podría pensar en hacerlo en forma gradual, para que los ingresos de la SENATUR no se vean tan afectados. La cuestión amerita al menos ser cuidadosamente estudiada.
