La Propuesta de Modificación de la APP: Una Amenaza Política Para el Desarrollo de Infraestructura del País

Recientemente un grupo de Senadores ha aprobado un proyecto de ley que introduce una pequeña pero sustancial modificación a la Ley 5201/2013, “De Promoción de la Inversión en Infraestructura Pública y Ampliación y Mejoramiento de los Bienes y Servicios a Cargo del Estado” – o simplemente conocida como Ley APP. De ser aprobada eventualmente por el Congreso Nacional, la modificación alterará significativamente las reglas de juegos y tendrá consecuencias nefastas para el desarrollo de infraestructura del país.  Analizaremos aquí las implicancias de la citada propuesta.

La APP es un vehículo legal a través del cual el Estado busca promover el desarrollo y la implementación de importantes inversiones en infraestructura y servicios en el país. Bien es sabido las acuciantes falencias en infraestructura por las que atraviesa el Paraguay. Históricamente la inversión en infraestructura no ha sido superior a los US$ 200 millones anuales – cifra absolutamente insignificante si el objetivo es dotar al país de la infraestructura requerida para enfrentar los desafíos y retos del siglo 21. El Paraguay pierde competitividad como causa de su paupérrima y desfasada infraestructura.  Con parte del aislamiento y poco desarrollo económico del país se debe a las falencias y los déficits en infraestructura.

A través de la participación de actores tanto públicos como privados, la APP ha identificado ciertos sectores o ejes específicos. Éstos incluyen a proyectos viales, ferroviarios, portuarios, aeroportuarios, hidrovias, dragado y mantenimiento de los ríos, proyectos de infraestructura social, eléctrica, desarrollo urbano, abastecimiento de agua potable. Bajo la APP, los proyectos pueden ser presentados tanto por iniciativa del Estado como del sector público. Por intermedio de la celebración de contratos de participación publico-privada, el Estado y el actor privado establecen de forma expresa los riesgos, compromisos y beneficios que cada parte asumirá.

Los proyectos de APP pasan por un riguroso proceso que incluye estudios de pre-factibilidad, factibilidad, licitación y una constante verificación y supervisión por parte de la autoridad contratante. A fin de garantizar la transparencia del proceso, el marco normativo impone varias obligaciones a todos los actores privados e incluso al Estado. El estado actual de cada proyecto puede ser fácilmente constatado en el sitio web de la Secretaria Técnica de Planificación.

A la fecha, el sector público ha presentado varios proyectos bajo la modalidad de APP. Entre otros, estos incluyen: i) la duplicación de las rutas 2 y 7 y; ii) la rehabilitación, mejoramiento y ampliación de las rutas 1 y 6; iii) el dragado de apertura, señalización, operación y mantenimiento de la hidrovia del río Paraguay entre el río Apa y la confluencia con el río Paraná; iv) la construcción de un Aeropuerto que funcione como HIB regional de pasajeros y cargas; v) la red de alcantarillado sanitario y plantas de tratamiento de efluentes de 21 comunidades de la cuenca del lago Ypacarai; vi) la red de alcantarillado sanitario y plantas de tratamiento de efluentes de la ciudad de Asunción; vii) plantas de tratamiento de agua potable, red de alcantarillado sanitario y plantas de tratamiento de efluentes de Ciudad del Este; y viii) la implementación de un sistema ferroviario de cercanía para pasajeros entre las ciudades de Asunción e Ypacarai. De igual manera, el sector privado ha presentado proyectos relativos a la duplicación del tramo Km. 183 – km 296 de la Ruta VII y la pavimentación de la Ruta VI. Todos estos proyectos son vitales para el desarrollo de infraestructura y el mejoramiento de ciertos servicios.

Con su aprobación el 26 de Septiembre de 2013, el Congreso Nacional autorizó  al Poder Ejecutivo, a través de las denominadas administraciones contratantes, estructurar, seleccionar, adjudicar y celebrar los contratos de participación publico-privado dentro del marco de la ley de APP. Sin embargo, ciertas propuestas de modificación de la APP requerirían que cada proyecto de APP sea necesariamente aprobado, homologado o “bendecido” por Congreso Nacional.

El Ministro de Hacienda ha calificado a esta propuesta como un innecesario peaje legislativo que retrasaría innecesariamente todos y cada uno de los proyectos, además de causar una profunda desconfianza en actores del sector privado. Sin embargo, ciertos Senadores han argüido que la modificación es necesaria ya que, según el Art. 202 de la Constitución, es deber y atribución del Congreso Nacional “autorizar, por tiempo determinado, concesiones para la explotación de servicios públicos nacionales, multinacionales o de bienes del Estado, así como para la extracción y transformación de minerales sólidos, líquidos y gaseosos.”

Queda claro que varios de los sectores objeto de los proyectos APP caerían bajo la noción de servicios públicos. Pensemos en el caso de la construcción de un nuevo edificio terminal para el Aeropuerto de Asunción. Ahora bien, ello no implica que necesariamente siempre estemos frente a la figura de la “concesión” En ciertos casos, los contratos de participación publico-privada bajo la APP no seguirán el modelo de la concesión, particularmente en aquellos en los que el Estado asuma riesgos específicos.

Bajo la tesitura que ahora los congresistas sostienen, la APP es siempre una “concesión” que requiere autorización legislativa expresa caso por caso debido al hecho que ella es una función indelegable del Congreso Nacional.

Desde un punto de vista estrictamente jurídico, esta posición es incorrecta por varias razones. En primer legar, existen ciertas atribuciones del Congreso Nacional, que bajo ciertas condiciones pueden ser objeto de delegación legislativa. Por ejemplo, el Art. 202 de la Constitución Nacional también nos dice que el Congreso Nacional debe reglamentar la navegación aérea, marítima, fluvial y especial. Sin embargo, diversas leyes delegan dicha facultad en otros órganos, como por ejemplo la DINAC en materia de aviación civil. Aquí claramente el Congreso Nacional ha delegado una atribución constitucional en el ente regulador. Volviendo al campo de la APP, con su aprobación original, el Congreso Nacional delegó dicha facultad en el Poder Ejecutivo.

En segundo lugar, la Constitución Nacional no requiere de manera alguna que la “autorización” legislativa sea proyecto por proyecto. Por ende, implícitamente acepta la delegación legislativa en esta materia. La APP no incursa vicio alguno de inconstitucionalidad.

La propuesta de modificación de la APP responde a caprichos políticos caracterizados por una acuciante miopía resultante de un dañino y perjudicial internismo partidario que podría causar gravísimos e irreparables daños para el desarrollo de la infraestructura del país. Seis millones de paraguayos reclaman un actuar mucho más responsable del Congreso Nacional. El país no puede darse el lujo de desperdiciar sus mejores años de crecimiento económico tirar por la borda esta oportunidad. Todo un pueblo así lo reclama. Es hora que vuelva el consenso, la cordura, pero por sobre todo un gran sentido de patriotismo a fin de determinar claramente donde radica el interés publico y no la mezquindad de unos pocos.

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