Institucionalidad: Un Requisito para Acortar la Desigualdad y Combatir la Pobreza

1- Introducción

En los últimos años el Paraguay ha experimentado un crecimiento macroeconómico sin precedentes. Ahora bien, esta bonanza no necesariamente se ha traducido en una mejora cualitativa ni cuantitativa para muchos connacionales. El país sigue siendo objeto de profundas desigualdades sociales y presenta niveles de pobreza que todavía son sumamente preocupantes. En este artículo, analizaremos las implicancias de la fragilidad institucional en el combate de estos dos problemas.

2- Insuficiencia de la bonanza macroeconómica

Los números macroeconómicos de la economía paraguaya son impresionantes. En los últimos 10 años, el producto interno bruto ha crecido sostenida e ininterrumpidamente a un ritmo anual promedio de 4.5% - una tasa de crecimiento muy superior a la de países vecinos. La inflación no ha superado el 4% anual en los últimos 5 años. En el mismo período, las principales calificadoras internacionales han mejorado en forma sostenida la calificación del país, llegando incluso a situarnos cerca del afamado “grado de inversión.” La política monetaria es sólida. Las reservas internacionales siguen en aumento. La inversión extranjera directa se encuentra en franca expansión. Diversos organismos internacionales destacan el buen clima de negocios que goza el país. La CEPAL, por ejemplo, refiere que el Paraguay tiene el segundo ROE (22%) más alto de toda la región.  Desde el 2013 al 2017, el turismo receptivo ha experimentado un crecimiento anual cercano al 33%. El tráfico aéreo de Asunción también ha crecido 13% en el 2017. Las empresas maquiladoras siguen su vertiginoso ascenso. No caben dudas que en los últimos años los guarismos macroeconómicos han sido altamente positivos.

Ahora bien, para la gran mayoría de los paraguayos la innegable bonanza macroeconómica no implica un cambio cuantitativo ni cualitativo en sus vidas. El efecto “cascada” no se produce. La gente con menos ingresos no resulta beneficiada. Dichos números no pasan de ser meras estadísticas abstractas que poco o nada dicen para el quehacer cotidiano del ciudadano. En América Latina, el Paraguay se destaca nítidamente por sus profundas desigualdades sociales. Aunque mucho se ha avanzado, la pobreza extrema continúa siendo alarmarte. Las consabidas carencias en salud y educación son palpables y notorias. A pesar de la bonanza macroeconómica, la microeconomía continúa siendo sumamente frágil.

Existen varias causas que explican los niveles de pobreza del país y su alta desigualdad social. Al analizar tal situación, frecuentemente, los expertos destacan cuestiones históricas (e.g. guerras, conflictos bélicos), el modelo económico predominante (netamente basado en agro - ganadería), la ausencia de innovación, las falencias del sistema educativo, la galopante corrupción, la inestabilidad política y la ausencia de políticas públicas de largo plazo (e.g. políticas sociales). Es innegable que todos estos factores han contribuido notablemente a profundizar la pobreza y a expandir aún más la desigualdad social. Sin embargo, creemos que existe otro factor que no ha sido suficientemente analizado, pero que en el caso del Paraguay se erige en gran medida como responsable de estos dos problemas: la ausencia de institucionalidad.

3- Economías Inclusivas e Institucionalidad

En Why Nations Fail, Daron Acemoglu y James Robinson analizan las causas por las que las naciones no llegan a prosperar, o aquellas que, aunque han adquirido cierto nivel de desarrollo económico, lo pierden – caso típico de la Argentina, país que a inicios del siglo XX era toda una potencia económica pero que luego pasó a convertirse en una nación en vías de desarrollo. A los efectos de examinar el problema, los autores hacen un pormenorizado repaso de la literatura económica (e.g. hipótesis geográfica, hipótesis cultural, hipótesis de la ignorancia, factores religiosos). Aunque atribuyen cierta fuerza valorativa a estas diferentes teorías, para Acemoglu y Robinson el progreso de las naciones se debe más que nada a la capacidad de instalar una economía inclusiva que a su vez fomente y genere institucionalidad. Según estos autores el suceso económico de los países difiere debido a sus diferentes instituciones y a las reglas que influencian como la economía funciona y los incentivos que motivan a la gente.

Para Acemoglu y James Robinson, las economías inclusivas son aquellas que permiten y fomentan la participación de la población en todas las actividades económicas del país. Dicho sistema es caracterizado por el reconocimiento irrestricto de la propiedad privada, el respeto al Estado de Derecho, el aprovisionamiento de servicios públicos adecuados y por una fuerte institucionalidad. Las economías inclusivas fomentan la innovación y el desarrollo de las nuevas tecnologías. En contraposición se encuentran las economías extractivas. Ellas por lo general son orientadas al manejo de recursos naturales dominados por un grupo reducido de personas, donde los “contactos” (e.g. conocer o estar cercano a alguien con poder) es más importante que la propia generación de conocimiento intelectivo. Según estos autores, las naciones caen porque sus instituciones basadas en economías extractivas no generan los incentivos necesarios para invertir en innovación y porque la ausencia de institucionalidad se emerge como una barrera que acentúa la desigualdad social. La fragilidad institucional representa un obstáculo insuperable para las clases más desprotegidas, situación que es hábil y astutamente aprovechada por las élites económicas o los grupos de poder.

Para ilustrar las diferencias entre ambos modelos, Acemoglu y Robinson analizan el contexto en el que se desarrollaron dos de las personas más ricas del mundo: Bill Gates (Estados Unidos) y Carlos Slim (México). Según estos autores, el origen de la fortuna de Bill Gates se debe más que nada a la capacidad inventiva que posibilitó la creación de Microsoft, en un ambiente que potenció tales habilidades.  Por el contrario, la fortuna de Carlos Slim se debió en gran medida a la adquisición de Telmex, en el proceso de privatización de la telefónica estatal mexicana. Según estos autores, la astucia de Carlos Slim se debió a los “contactos” que poseía con los círculos de poder en el momento de dicha transacción en México. De no haber sido así, Carlos Slim no hubiera salido beneficiado del proceso de la privatización.

En la economía inclusiva el campo de juego se encuentra mucho más nivelado, por lo tanto, más personas tienen acceso a los beneficios económicos de todo el sistema. En este contexto, lo que se premia es la capacidad y la innovación. La existencia de mayor participación induce a un fortalecimiento institucional, ya que estas deben necesariamente velar por la tutela del verdadero interés público, que no necesariamente será el de los círculos de poder de turno. A mayor institucionalidad, menor desigualdad y por ende menor pobreza.

Para comprender la importancia de contar con reguladores sectoriales fuertes y el valor de la institucionalidad en el quehacer cotidiano del ciudadano, Acemoglu y Robinson subrayan el rol que le cupo a finales del siglo 19 y a principios del 20 al derecho antimonopólico estadounidense en frenar los inescrupulosos métodos de los Robber Barons (e.g. Rockefeller, Morgan). De no haber sido así, el bienestar del consumidor se hubiera visto tremendamente afectado. Hoy en día nadie cuestiona el rol nivelador que posee el regulador antimonopólico en corregir abusos de posición dominante y en general los excesos del mercado.

El intento de avasallamiento a la institucionalidad por parte del poder de turno es algo que se repite en todos los países. La diferencia está dada en la manera en cómo responden las instituciones. Para explicar este fenómeno, Acemoglu y Robinson recuerdan que, en varias ocasiones a través de diversos fallos, la Corte Suprema de Justicia de Estados Unidos recortó el alcance del programa “New Deal” propuesto por su Presidente F. D. Roosevelt.  Sin embargo, enojado por esta situación, F.D. Roosevelt impulsó un proyecto de reforma judicial (Judicial Procedures Reform Bill of 1937) que buscaba aumentar el número de miembros de la Corte Suprema de Justicia. Bajo el argumento de que existía una recarga de trabajo, F.D. Roosevelt buscaba obtener una mayoría favorable a sus intereses en la Corte Suprema.  A pesar de contar con una mayoría legislativa en su propio partido Demócrata, muchos de sus correligionarios no acompañaron la propuesta ya que veían en la misma un ataque al Poder Judicial y un resquebrajamiento del equilibrio de los poderes del Estado. La institucionalidad primó y la propuesta de modificación nunca fue aprobada. El mismo hecho se produciría en la Argentina 50 años más tarde, pero con un resultado absolutamente diferente. Al subir al poder, el Presidente Carlos Menen consiguió las enmiendas necesarias para aumentar el número de miembros de la Corte Suprema Argentina de 5 a 9 miembros. La diferencia de cuatro miembros nombrados por él, garantizó al Presidente Menen una Corte Suprema muy condescendiente sus intereses. La institucionalidad no funcionó y la balanza se inclinó pronunciadamente a favor del Poder Ejecutivo. Esto perjudicó profundamente al país. La desigualdad se incrementó y la economía empezó un descenso brusco.  

El modelo de la economía extractiva es siempre dominado y manejado por un grupo reducido de personas. Como las puertas se encuentran, por lo general, cerradas, lo que más importa es conocer a la persona indicada para intentar abrirlas.  No todos tienen acceso a los círculos de poder. Lo más importante son los contactos, y no precisamente el conocimiento intelectivo. Lo que se busca es tener la venia del gobernante de turno para poder realizar una determinada transacción. El objetivo no es precisamente desarrollar capacidad inventiva para generar innovación. Para ilustrar este modelo, basta recordar cómo se generaron todas las grandes fortunas del Paraguay en época de la dictadura. En el modelo de las economías extractivas, las instituciones se debilitan ya que ellas responden en la gran mayoría de los casos a los intereses personales de los gobernantes de turno y a los grupos económicos. Conceptos como interés público, sana competencia en el mercado y bienestar del consumidor no forman parte del repertorio de dicho modelo económico.  

4- El Paraguay y la Institucionalidad

Siguiendo el análisis propuesto por Acemoglu y Robinson, resulta claro que el Paraguay siempre se ha ubicado dentro del modelo de las economías extractivas. Esto quizás explique el bajo nivel de innovación que hemos alcanzado (e.g. no existen condiciones para su fomento y divulgación), la concentración de la riqueza en unas pocas familias, y la gran desigualdad social a lo largo de nuestra historia. Pero quizás lo más preocupante sea el paupérrimo nivel de institucionalidad.

En gran medida, en el Paraguay las instituciones son sistemática y continuamente avasalladas por los diversos poderes del Estado. En los últimos años, hemos presenciado varios casos. Ahora bien, dichos actores políticos no son los únicos responsables de tal atropello. En realidad, la fragilidad institucional tiene responsables mucho más allá de la clase política. Resulta más que obvio atribuir cierta responsabilidad a los grupos económicos, los medios de prensa y a las logias.

Sin embargo, lo que quizás no percibamos es que la debilidad institucional en muchos casos es el resultado del accionar propio de la sociedad en su conjunto. Siempre y cuando seamos nosotros los beneficiados, nos resulta mucho más fácil tomar atajos, sacar ventaja, recurrir a nuestros “contactos” y avasallar las instituciones. No importan el método, las reglas ni los procesos. Lo que nos interesa es un resultado favorable de acuerdo con nuestros intereses sectarios.  

El gran problema radica en que al mantener el status quo y vulnerar nuestras instituciones en forma continua todos nosotros contribuimos significativamente a ensanchar la desigualdad y aumentar la pobreza – características esenciales de una sociedad extractiva. Precisamos un cambio de actitud como sociedad. La bonanza económica por sí sola no nos sacará del atraso. Esto es responsabilidad de todos y no simplemente de los actores políticos.

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