1. Cateura: una bomba de polución transfronteriza

En Paraguay tenemos una bomba a punto de explotar. Esta bomba se llama Cateura. Hoy día, y en las condiciones en las que se encuentra, constituye un riesgo latente de polución, que va más allá de los límites geográficos del Paraguay. En el derecho ambiental la polución transfronteriza – o transboundary pollution, como se la denomina en inglés - es aquella que se origina en un país, pero que produce daños al medioambiente en otro. 

En nuestro país, un riesgo latente de polución transfronteriza lo constituye el principal vertedero de Asunción, Cateura. Esto es así, ya que en un evento de transboundary pollution los contaminantes “cruzan las fronteras” por agua y aire. Es decir, si el Rio Paraguay tuviera un crecimiento importante en sus niveles de aguas, las paredes de las piletas de lixiviado del vertedero podrían verse afectadas y con ello causar la inundación del río. Si ello llegare a ocurrir, el vertedero asunceno podría causar un daño ambiental transfronterizo de consecuencias inimaginables. 

En este artículo, analizamos los principios generales de la polución transfronteriza, los principios de responsabilidad internacional y la situación actual de Cateura. 

2. El caso Trail Smelter

 A fin de poder analizar el riesgo de polución que implica Cateura o lo que eventualmente podría representar para el país en materia de responsabilidad internacional. Resulta imprescindible traer a colación el caso más emblemático a nivel internacional en materia de polución transfronteriza, el Trail Smelter, una disputa que involucró a Canadá y a Estados Unidos y que fue resuelta a través de un laudo arbitral en 1941.

Desde inicios del siglo XX, la empresa Consolidated Mining and Smelting Company (COMINCO) operaba un horno de fundición (Smelter) para la producción de plomo y cinc. El horno estaba ubicado en Trail, provincia de Columbia Británica, Canadá, ciudad que se encuentra distante a 11 kilómetros de la frontera del Estado de Washington, al noroeste de Estados Unidos. Para 1906, el Smelter había crecido considerablemente, llegando a ser el más grande del continente. Pero el incremento en su producción tuvo un profundo impacto ambiental. El humo de la fundición causó daños a los bosques y a las cosechas ubicadas en el Estado de Washington – al sur  de la provincia de Columbia Británica. Las poblaciones aledañas fueron severamente afectadas. Asimismo, los fuertes vientos hacían que el dióxido de azufre resultante del humo se deposite en el Valle del Rio Columbia. Para 1930, el Smelter emitía 10,000 toneladas mensuales de dióxido de azufre. 

Debido a su alta producción, el Smelter había convertido a Trail en un polo de desarrollo industrial.  COMINCO era el principal empleador de la ciudad teniendo un fuerte impacto en toda la economía de la provincia. Los daños reclamados por los afectados ocurrían en otro Estado. Al ser un tema transfronterizo, la controversia suscitó la atención de los gobiernos de Canadá y Estados Unidos. Después de largas negociaciones, ambos Estados suscribieron un tratado en el que acordaban que la disputa debía ser sometida a arbitraje internacional. En su laudo final, además de reconocer una indemnización a favor de Estados Unidos, el Tribunal Arbitral sostuvo que Canadá era responsable por la conducta del Smelter y que, por lo tanto, debía adecuar el accionar de ésta, de tal forma que permita que dicho país cumpla con sus obligaciones de derecho internacional, estableciendo el denominado no-harm rule, o el deber de los Estados de no dañar a otros.  

3. El no-harm rule

Con anterioridad a dicho laudo arbitral, ya era reconocido en el derecho internacional que los Estados tienen el deber de proteger a los otros Estados contra actos lesivos cometidos por sus propios ciudadanos dentro de su jurisdicción. Sin embargo, no existían registros que dicho deber hubiera sido reconocido en un caso que versara sobre cuestiones de medio ambiente. Sobre el particular, el Panel Arbitral en Trail Smelter reconoció que, ningún Estado tiene derecho a utilizar y/o permitir que el uso de su territorio cause de alguna manera daños por vapores emitidos dentro o hacia el territorio de otro Estado, o hacia las personas o propiedades situadas en él, cuando el caso sea de una consecuencia seria y cuando el daño haya sido demostrado a través de evidencia clara y convincente.

Como bien lo señala Ian Brownlie – uno de los mayores exponentes del derecho internacional público – el no-harm rule o la regla de no dañar, constituye un principio ampliamente reconocido del derecho internacional consuetudinario, que implica que los Estados tienen el deber de prevenir, reducir y controlar el riesgo de daño ambiental que puede ser causado por sus ciudadanos desde su territorio a otros Estados. 

4. La situación de Cateura 

Muchos desconocen este fact, pero Cateura está ubicado en un área silvestre protegida de humedales de aproximadamente 50 hectáreas, y desde 1984, funge como el principal – y único oficial - vertedero municipal de toda el Área Metropolitana de Asunción (AMA).  Se estima que en el vertedero asunceno ingresan diariamente entre 800 a 1.200 toneladas de basura. Sin embargo, se presume que aproximadamente otras 1.000 toneladas no ingresan al vertedero y son depositadas en vertederos clandestinos, sumideros, o son arrojados a los arroyos del AMA.

En 1994, la Agencia de Cooperación Internacional del Japón (JICA – por sus siglas en inglés) realizó un estudio sobre el manejo de residuos sólidos en el AMA. En dicha oportunidad la JICA ya alertó sobre las limitaciones del vertedero.  Entre otras cosas, recomendaba expresamente que a partir del año 2000 Cateura sea clausurado y que el vertedero sea trasladado a Chaco’i. Por supuesto, y como era de esperarse, esto quedó prácticamente en el oparei.

No obstante, cabe mencionar que en el año 1996 la Municipalidad de Asunción presentó un proyecto para mejorar las condiciones ambientales y preparar el sitio para la realización del relleno sanitario y del parque ecológico. Asimismo, en 1998 la Contraloría General de la República (CGR) entregó su informe final sobre el Examen Especial, a la Municipalidad de Asunción y al Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA). En cuanto a la operación, mantenimiento y adecuación legal del vertedero Cateura. La CGR concluyó que “el vertedero se [encontraba] en pésimas condiciones sanitarias con implicancias en el deterioro y contaminación ambiental de su entorno, ratificado por el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) elaborado por la empresa Novaterra, contratada por la Municipalidad”. Asimismo, la CGR sostuvo que “la ubicación del vertedero y su mal funcionamiento producen efectos negativos sobre urbanizaciones aledañas ya consolidadas, viviendas residenciales, la Universidad Católica, parte del centro de la ciudad de Asunción y parte de la ciudad de Lambaré, tales como la disminución de la calidad de vida, la degradación del paisaje, y la desvalorización inmobiliaria”. Pero nuevamente, esto quedó en la nada.

En el 2005, la Municipalidad de Asunción concesionó la administración de Cateura al consorcio paraguayo-brasileño Empo Ltda. A raíz de los incendios ocurridos en 2020, el Ministerio del Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADES) detectó la presencia de residuos a cielo abierto y la ausencia de medidas de mitigación del lixiviado y el metano. Con motivo de esta situación, a través de la Resolución No. 132/2021, la Dirección de Asesoría Jurídica del MADES suspendió la Declaración de Impacto Ambiental de la empresa Empo Ltda. De igual manera, se constataron daños ambientales considerables. Daños que son una bomba de tiempo.

Además del terrible impacto ambiental para las localidades aledañas, otro de los principales riesgos existentes, es la posibilidad de que ocurra un caso de polución transfronteriza. Ante la crecida de los niveles de las aguas del Río Paraguay, el vertedero puede inundarse. Y si esto ocurre, la basura se verá arrastrada por las aguas río abajo, con un nefasto impacto ambiental en varias provincias argentinas y que incluso podría afectar al Uruguay. 

No obstante, según propia Municipalidad de Asunción, el riesgo de que el vertedero se inunde – y que por ende los desechos sean transportados por las aguas río abajo por una eventual creciente del Río Paraguay - es baja.  Esto se debe a que las piletas de lixiviado poseen un dique de contención de aproximadamente 11 metros de profundidad, lo cual protegería al vertedero contra una posible inundación. Siguiendo esta tesitura, solamente existiría un riesgo de inundación del vertedero cuando el nivel de la creciente del Río Paraguay supere los 10 metros. Si bien el nivel máximo de crecida que experimentó el río ha sido de 9 metros (en 1983), esto podría fácilmente superarse en caso de alguna crecida récord. Por lo cual, podemos notar que la diferencia entre la histórica crecida del ’83 y el límite de contención del dique es de tan solo 1 metro. 

5. La percepción de los Estados afectados

Desde su inauguración en 1984, el vertedero asunceno ha pasado mayormente desapercibido para la Argentina y Uruguay.  Ahora bien, a partir de las últimas crecientes que ha experimentado el Río Paraguay, el Estado argentino ha tomado conocimiento del alto riesgo de polución transfronteriza, debido a la incertidumbre de inundación que representa Cateura. Las autoridades de las provincias del norte argentino tales como Corrientes, Chaco, Formosa y Misiones, tomaron conocimiento del riesgo que implicaría que los niveles del Río Paraguay afecten a las piletas de lixiviados del basural asunceno. Aparentemente, en el marco de discusiones intergubernamentales, este riesgo ha sido descartado por las autoridades paraguayas. Y hacemos hincapié en la palabra “aparentemente”.

6. Cateura, cambio climático e inundaciones récord, ¿qué nos queda?

Aun cuando pudiese sostenerse que resulte difícil una crecida superior a la registrada hace ya casi 40 años, la realidad y las noticias internacionales nos dan la pauta de que los efectos del cambio climático por la actividad antropogénica son cada vez más evidentes. Con mayor frecuencia, el país experimenta inundaciones. No solo será necesario un traslado del vertedero a Chaco’i, como fue propuesto en el pasado, sino que será necesario un planeamiento y manejo integral, sustentable y sostenible del vertedero municipal. Resulta evidente que Cateura requiere otro manejo ambiental. Una actitud pasiva o poco efectiva de nuestras autoridades podría llevar a una catástrofe ecológica internacional con consecuencias no solo de carácter ambiental sino también pecuniarias. A la fecha, el no-harm rule constituye ya parte del derecho internacional consuetudinario, y si se diera la inundación del vertedero, nuestro país será responsable y deberá indemnizar por los daños generados a otros Estados que pudieran verse afectados.